خصوصیسازی در چهار دهه اخیر به یکی از محورهای اصلی تحول اقتصادی در کشورهای درحالتوسعه و توسعهیافته تبدیل شده است. با این حال، تجربه کشورها نشان داده که روشهای سنتی واگذاری شرکتهای دولتی، کارایی لازم را نداشته و در بسیاری موارد نه تنها به بهبود عملکرد بنگاهها منجر نشده، بلکه بستری برای ناکارآمدی و حتی فساد فراهم آورده است. در این میان، استفاده از صندوقهای قابل معامله در بورس (ETF) بهعنوان یک ابزار نوین مالی، رویکردی مردمی، شفاف و کارآمد برای واگذاری داراییهای دولتی محسوب میشود. تجربه ایران نیز نشان داده که عرضه سهام دولت در قالب ETFضمن جذب سرمایهگذاران خرد، میتواند به تأمین مالی دولت، کاهش فشار بر بودجه و گسترش مالکیت عمومی کمک کند. با این حال، موفقیت این شیوه نیازمند طراحی و اجرای یک سلسله راهبردهای منسجم و چندسطحی است.
بر اساس یافتههای بدستآمده، فرآیند خصوصیسازی مبتنی بر صندوقهای قابل معامله، یک سیستم سلسلهمراتبی ده سطحی است که در آن، دو راهبرد "امکانسنجی سیستمی" و "استفاده از تجارب بینالمللی و بومیسازی الگو" ، بهعنوان پایههای بنیادین هر گونه اقدام عملیاتی شناخته شدهاند. امکانسنجی سیستمی، شامل سنجش اندازه و حساسیت شرکت موردنظر و نیز ظرفیت بورس برای عرضه صندوقهای قابل معامله است. در کنار آن، بهرهگیری از تجارب کشورهایی مانند چین، برزیل و ازبکستان که پیشتر از این ابزار در خصوصیسازی استفاده کردهاند، و بومیسازی آن الگوها با توجه به ویژگیهای اقتصادی، نهادی و فرهنگی ایران، شرط اساسی موفقیت به شمار میرود. تجربه عملی نیز این یافته را تأیید میکند؛ صندوق ETF دولتی "واسطهگری مالی یکم" که در اردیبهشتماه ۱۳۹۹ با هدف واگذاری سهام دولت در سه بانک و دو شرکت بیمه راهاندازی شد، با وجود جذب بیش از 48.3 میلیون نفر و تأمین مالی 86.58 هزار میلیارد ریالی، نتوانست به اهداف تعیینشده از سوی وزارت اقتصاد (جذب ۸ میلیون نفر و تأمین مالی ۱۷۰ هزار میلیارد ریالی) دست یابد. این شکاف معنادار میان هدف و عملکرد، نشان میدهد که طراحی این صندوقها بدون توجه کافی به امکانسنجی سیستمی و بومیسازی الگوها، نمیتواند به نتایج مطلوب منجر شود.
راهبردهای بنیادین بهصورت زنجیرهای، به راهبردهای سطح میانی منجر میشوند که شامل ظرفیتسازی زیرساختهای بازار سرمایه، طراحی و بررسی کارکرد بهینه صندوقهای قابل معامله، ترسیم فرآیند ساختارمند خصوصیسازی، آمادهسازی و تقویت حکمرانی شرکتی و جذب سهامدار استراتژیک است. ظرفیتسازی زیرساختهای بازار سرمایه، به معنای تقویت سامانههای معاملاتی، افزایش شفافیت اطلاعاتی و جذب بازارگردانان و مدیران مجرب برای صندوقهاست. طراحی کارکرد بهینه صندوقها نیز شامل سنجش کمّی، کیفی و کارکردی صندوقها و تعیین شرکتهای آماده عرضه در قالب یک صندوق است. تجربه صندوق "پالایشی یکم" که در شهریور ۱۳۹۹ با هدف واگذاری سهام دولت در چهار پالایشگاه تهران، اصفهان، تبریز و بندرعباس تشکیل شد، نشان داد که طراحی بخشی و صنعتی صندوقها، میتواند جذابیت بیشتری برای سرمایهگذاران تخصصی ایجاد کند. با این حال، تأخیر در عرضه این صندوق به دلیل اختلافات مدیریتی، گویای اهمیت ترسیم فرآیند ساختارمند و شفاف از ابتدا تا انتهای واگذاری است.
ترسیم فرآیند ساختارمند خصوصیسازی، شامل برنامهریزی و زمانبندی دقیق برای واگذاری، انتقال کامل مالکیت و مدیریت، و نظارت پس از واگذاری است. در این میان، تأکید بر "انتقال کامل مالکیت و مدیریت" یکی از مهمترین یافتههای این پژوهش به شمار میرود. تجربه ایران نشان داده که واگذاری مالکیت بدون انتقال مدیریت، عملاً به تغییر ساختار واقعی شرکتها منجر نمیشود. بر اساس آمارها، ۸۶ درصد واگذاریهای انجامشده در ایران، از شرکتهای دولتی به شرکتهای شبهدولتی بوده است و مدیریت بسیاری از شرکتهای واگذارشده همچنان در اختیار دولت باقی مانده است. این امر نه تنها به معنای ناقص ماندن فرآیند خصوصیسازی است، بلکه بستری برای تداوم ناکارآمدی و فساد فراهم میآورد. راهبرد آمادهسازی و تقویت حکمرانی شرکتی نیز شامل ایجاد واحدهای گزارشگری مالی، تعیین میزان شناوری سهام، برنامهریزی برای اداره شرکت پس از واگذاری و آموزش مدیران و کارمندان مطابق با فرهنگ شرکتهای خصوصی است. جذب سهامدار استراتژیک نیز با سنجش اهلیت، ایجاد مشوقهای سرمایهگذاری و تعیین شروط حسن اجرای کار، نقش کلیدی در موفقیت نهایی ایفا میکند.
در نهایت، تمامی این راهبردها بهصورت تجمعی به راهبرد نهایی "مدیریت عرضه و نحوه مصرف عایدی واگذاری" ختم میشوند که موفقیت نهایی فرآیند را تعیین میکند. این راهبرد شامل تعیین مراحل واگذاری (یکباره یا تدریجی)، تعیین میزان سهام واگذارشده در هر مرحله و برنامهریزی برای نحوه مصرف عایدی حاصل از واگذاری است. دولت ایران برنامه واگذاری سهام خود در ۱۸ شرکت شامل پالایشگاهها، بانکها، شرکتهای خودروسازی و فلزی را با ارزش تخمینی ۵۲۰ هزار میلیارد ریال در دستور کار قرار داده است. با این حال، کارشناسان بر این باورند که تحقق این برنامه بدون بازنگری اساسی در رویهها و روشها، دشوار و غیرممکن است. بررسیها نشان میدهد که رعایت تمامی مراحل از امکانسنجی تا مدیریت عایدی، بهعنوان یک زنجیره منسجم و سازمانیافته، شرط اساسی موفقیت خصوصیسازی مردمی است و غفلت از هر یک از این مراحل، دستیابی به نتایج بهینه را با اختلال مواجه میکند.
نقش دولت؛ از مدیریت مستقیم به سیاستگذاری و نظارت
یکی از مهمترین یافتههای این پژوهش که تمایزی روشن با رویکردهای سنتی ایجاد میکند، تأکید بر نقش دولت در سطح «سیاستگذاری کلان» و «نظارت پس از واگذاری» است. برخلاف برخی دیدگاهها که حفظ حداقلی سهام توسط دولت را مفید میدانند، این پژوهش نشان میدهد که موفقیت خصوصیسازی مستلزم واگذاری کامل مالکیت و مدیریت است، اما این به معنای حذف نقش دولت نیست؛ دولت باید بهعنوان یک نهاد حاکمیتی مؤثر، در سطح سیاستگذاری کلان فرهنگی و اقتصادی و نظارت پس از واگذاری فعال باقی بماند. همچنین، شناسایی راهبرد «ممانعت از ایجاد فساد» در قالب سیاستگذاری فرهنگی و نهادی، تأییدی علمی بر این واقعیت است که فساد ذات خصوصیسازی نیست، بلکه ناشی از طراحی نادرست فرآیندها و عدم نظارت است.
بر اساس بررسیهای بعملآمده، چهار راهکار سیاستی ذیل بهمنظور اجرای موفق خصوصیسازی از طریق صندوقهای قابل معامله در ایران پیشنهاد میشود:
1.طراحی هدفمند و بومیسازیشده صندوقهای قابل معامله: بهجای الگوبرداری صرف از تجربیات بینالمللی، صندوقها باید با در نظر گرفتن ویژگیهای اقتصادی، فرهنگی و نهادی ایران طراحی شوند. صندوقهای مالی نباید بهصورت عمومی، بلکه بر اساس استراتژیهای بخشی و صنعتی (مانند انرژی، فناوری، پتروشیمی یا زیرساخت) طراحی شوند. این رویکرد ضمن افزایش جذابیت برای سرمایهگذاران تخصصی، امکان نظارت هدفمند و ارزیابی عملکرد را فراهم میکند. همچنین، تنوع داراییهای درون صندوق باید بهگونهای باشد که ریسک سیستماتیک را کاهش دهد. تجربه صندوق پالایشی یکم نشان داد که طراحی بخشی، میتواند الگوی مناسبی برای سایر صنایع باشد.
2.تقویت زیرساختهای فنی و نهادی بازار سرمایه: توسعه اپلیکیشنهای اختصاصی تحت نظارت سازمان بورس که وضعیت داراییهای صندوق، گزارشهای عملکرد شرکتهای زیرمجموعه و اخبار مرتبط را بهصورت شفاف و بیدرنگ ارائه دهند، از الزامات اساسی است. همچنین، حضور بازارگردانان مجرب برای افزایش نقدشوندگی صندوقها و استفاده از فناوری زنجیرهبلوکی (بلاکچین) برای ثبت معاملات و مالکیت سهام، ضمن افزایش شفافیت، هزینههای نظارتی را کاهش خواهد داد. دولت ایران با تصویب دستورالعملهای اجرای عرضه سهام از طریق ETF در شورای عالی بورس گام مثبتی در این مسیر برداشته، اما همچنان نیاز به توسعه جدی زیرساختها احساس میشود.
3.استقرار نظام شفاف حکمرانی شرکتی و نظارت پس از واگذاری: ایجاد شورای نظارتی مستقل برای هر صندوق خصوصیسازی، شامل نمایندگان سهامداران خرد، خبرگان بازار سرمایه و اعضای غیردولتی، در کنار انتشار ماهانه گزارش عملکرد شرکتهای زیرمجموعه با استانداردهای گزارشدهی بینالمللی، منجر به تقویت نظارت و حکمرانی خواهد شد و اعتماد عمومی را افزایش میدهد. دولت باید از حفظ سهام کنترلی خودداری کرده و مدیریت کامل را به سهامداران استراتژیک و هیئتمدیره منتخب واگذار کند تا از دوگانگی در تصمیمگیری و حفظ ساختارهای مدیریتی دولتی جلوگیری شود.
4.آگاهیبخشی گسترده و پایش اثرات اجتماعی و اقتصادی: اجرای کمپین ملی آگاهیبخشی با همکاری رسانههای ملی، شبکههای اجتماعی، مؤسسات آموزشی و مشاوران مالی برای آشنایی عموم مردم با مزایا و مخاطرات سرمایهگذاری در صندوقهای خصوصیسازی، از ارکان ضروری این تحول است. دولت در گام اول واگذاری سهام در قالب ETF، امکان پذیرهنویسی بدون نیاز به کد بورسی و تنها با کد ملی را فراهم کرد و مشوقهایی مانند تخفیف تا ۲۰ درصدی قیمت را در نظر گرفت، اما این اقدامات برای جلب مشارکت گسترده عمومی کافی نیست و نیاز به کمپینهای هدفمند و مستمر دارد. همچنین، ایجاد سامانهای برای اندازهگیری شاخصهای اشتغال، بهبود کیفیت خدمات و کاهش فساد در شرکتهای خصوصیشده، با گزارشدهی سالانه به مجلس و مردم، امکان پایش اثرات اجتماعی و اقتصادی این فرآیند را فراهم میآورد.
در پایان باید بیان کرد، خصوصیسازی از طریق صندوقهای قابل معامله در بورس، بهشرط طراحی و اجرای منسجم راهبردهای دهگانه از امکانسنجی سیستمی تا مدیریت عایدی واگذاری، میتواند بهعنوان یک مکانیزم نوین، شفاف و مشارکتی، تحولی اساسی در ساختار اقتصادی ایران ایجاد کند. موفقیت این مدل، مستلزم واگذاری کامل مالکیت و مدیریت، تقویت زیرساختهای بازار سرمایه، استقرار حکمرانی شرکتی شفاف، جلوگیری از فساد از طریق نظارت مؤثر، و اجرای کمپینهای گسترده آگاهیبخشی مالی برای جلب مشارکت عمومی است. نقش دولت نیز نباید حذف شود، بلکه باید بهعنوان نهاد سیاستگذار کلان و ناظر پس از واگذاری، ایفای نقش کند.
نویسنده: محمد امین امینزاده، کارشناس بازار سرمایه
